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英国“大社会”下公共服务改革的探索
日期:2018-01-10

  摘 要 2011年7月,英国政府结合“大社会”理念,推出《开放公共服务改革》白皮书,以“开放”为核心,围绕“放权和公平”,构建公共服务改革话语体系,致力于把权力从政府手中归还于公民,进一步强化公民自治,形成了一整套公共服务改革的理念、原则与做法。

  关键词 大社会 公共服务改革 英国

  自2010年起,英国卡梅伦政府实施“大社会计划(the Big Society Initiative)”,致力于把权力从政府手中归还于公民,进一步强化公民自治。在“大社会”理念指引下,2011年7月卡梅伦政府推出《开放公共服务改革》(Open Public Service Reform)白皮书,以“开放”为核心,围绕“放权和公平”,构建公共服务改革的话语体系,形成了一整套卡梅伦政府针对公共服务改革所特有的改革理念、原则与做法,对英国社会产生了重要影响。

  一、公共服务改革的基本原则

  第一,“公共服务选择多样化”和“因人、因地制宜的权力下放体系”。“公共服务选择多样化”的基本动力归因于公民自我满足、自我服务机制,凡是公民可以自我提供、自我满足的服务,把权力和资源移交给公民;相反,则把权力和资源移交给代议人。“因人、因地制宜的权力下放体系”强调权力下放到最合适的层级,尽可能由公民掌握公共服务提供的权力和资源。公民不能够直接掌握的,则移交给“社区或邻里议会”行使,或移交给“地方议会或其他公共机构”。

  第二,“公共服务供给多元化”和“享用公共服务机会均等化”。公共部门不是提供公共服务的唯一主体,更不能保证高质量供给公共服务,需要大量私有机构、社会组织、社区和公民共同参与公共服务供给。单一政策领域内不同部门间的竞争机制有助于推动公共服务质量的提高。因此,政府应该创建一种“透明公开”的框架,帮助公民选择更好、更适合的服务。同时,“话语体系”强调不同地区、不同群体之间在公共服务享有机会上的差异性和不平等性,意在通过政府的政策和财政干预,保证公共服务享有机会的均等性。

  第三,“公共服务的回应性和责任机制”。公共服务的供给应能最大程度地回应公民和社会的需求。同时,运用“选择权、透明度和话语权”三种机制尽量保证公共服务供给的责任性。话语权强调公民在公共部门、民主代议机构和社区中充分表达自身诉求的机会;回应性和责任性要求公共服务提供部门对于公共资金负责,强调代议机构对于公共服务提供机构的监督作用,并充分公开公共服务的相关信息,保障公民基于充分信息的选择权。

  总体上,卡梅伦政府在公共服务改革上构建了“开放公共服务改革”的话语体系,将更多权力和资源下放给地方政府、地方民选机构、社区自治机构、教区等,中央政府主要起监督公共服务和授权作用;强调运用“选择权、透明度和话语权”机制,构建公共服务的回应性和责任性。

  二、公共服务改革的主要做法

  卡梅伦政府将复杂的公共服务范围划分为三种类型:“个人服务、邻里服务、委托服务”。其中,“个人服务”,主要指公民直接需求的公共服务,例如教育、技能培训、成人社会护理、儿童护理、住房保障和个人卫生医疗服务;“邻里服务”,主要指基于共同群体基础上的,由地方主导提供的公共服务,例如地方公共空间的维护、娱乐设施设备维护和社区安全;“委托服务”,主要指不能放权给个人和邻里提供的,且必须由中央和地方负责和提供的公共服务,例如税收、监狱管理、应急卫生管理和福利制度建设等。

  卡梅伦政府在实践中遵循“选择性、放权、多样化、公平性和责任性”的原则,针对“公民个体”,主张在教育、医疗卫生、早教和住房等关键服务中增强公民选择权,并将资金与公民选择相挂钩,形成“公共资金随公民选择流动”责任机制;针对“社区”,主张将公共服务权力和资源下放到基层政府,使其主要负责街道清洁、娱乐设施维护等一些地方性公共服务;针对“地方政府”,通过下放权力,增强其控制力和服务能力;针对“公共服务人员”,重新构建职业责任与自主权之间平衡,提供公共服务人员新的创新机会和平台,鼓励更人性化服务方式;针对“非公共部门供给者”,继续引入竞争机制,继续向服务购买方提供政策和资金保障,以增强选择权来推动良性竞争。

  (一)“个人服务”层面

  卡梅伦政府针对“个人服务”所进行的实践,主要围绕“公共资金跟随公民选择”、“确保享用公共服务机会均等”、“公共服务信息化建设”、“保障最低提供水平”、“公共服务责任机制”和“构建公民公共服务补偿机制”展开。

  第一,建立“个人预算包”,将公民的资金使用权和选择权通过“直接支付、购买劵、税率支付”等方式实现。例如,地方政府负责提供成人社会护理公共服务,服务的数量和质量水平与直接支付制度相挂钩;税率支付已应用于国民医疗卫生系统的急诊中,提供此项服务的相关医疗机构将根据每一次治疗情况获得资金支付;在高等教育改革中,政府不再将资金直接拨付给大学,而是直接通过入学新生申请政府贷款的形式来支付学费。

  第二,强调基本公共服务均等化,考虑不同社会背景对于不同群体所享用公共服务水平的重要影响。例如,对于接受“免费营养餐”的小学生提供额外的每人次480英镑的“小学生资助”费用;针对偏远农村地区,发布《农村宣言》政策文件,通过监管农村公共服务发展专项资金,信息化建设水平和公共服务电子化等方式注重城市和农村公共服务发展的均衡性;给予全科医生更多作为委托服务者的权力,增强其灵活性,以更好服务于困难群众,;政府在大学设立奖学金项目(2014年达到1.5亿英镑),以支付学生生活费;针对高等教育,设立独立公共部门“机会平等办公室”,用来监督和保证高等教育中的机公平等。

  第三,加大公共服务改革中的信息公开。通过公开公共服务绩效数据,帮助公民更容易选择优质的公共服务供给者,以此加强公共服务供给者之间的竞争。一方面,由中央政府收集数据,组织构建信息公开平台,将各主要公共服务提供者的绩效对外公布;另一方面,构建公共服务享用者间信息和观点交流平台。新政府继续推动《自由权保护法案》立法,保护公民知情权。教育部联同教育质量标准办公室共同建立中小学教育相关数据,包括资金花费、教学质量、学生考核情况等信息,家长可以清楚地知道相关学校的教学质量等信息。在医疗卫生方面,卫生部组织公开医院服务质量、全科医生服务水平、诊所服务满意度、医院投诉比例、病人治愈率以及资金使用情况等信息。

  第四,中央政府主导确保公共服务最低标准。在鼓励公共服务提供多元化的基础上,中央政府设立监督机构,严管公共服务供给者准入标准,保证公共服务提供达到最低标准。例如,质量保障委员会负责高等教育机构监管工作。

  第五,加强公民参与,行使民主监督权。通过公民直接或间接参与公共服务,加强民主监督,例如,中小学引入“学院式学校”教育等。

  (二)“邻里服务”层面

  卡梅伦政府针对“邻里服务”的实践,主要围绕“社区(居民)直接参与”、“增强基层议会控制权”和“整合社区财政资源”进行。

  第一,2011年联合政府通过《地方主义法案》,强调采用“自下而上”方法给予社区和社区居民更多的、以前由地方政府所掌握的权力和资源。例如,《地方主义法案》中给予社区和社区组织购买地方公共服务机构财产或经营的权力,比如社区商店、社区酒吧、社区服务中心、儿童中心或图书馆等服务;在赢得社区居民多数支持情况下,社区有权力进行建筑规划等。

  第二,遵循“增强基层议会控制权”的原则,将地方居民集体共享的公共服务下放由基层议会负责。例如,地方交通管理、博物馆建设、公园维护、街道清洁、反社会行为控制等。

  第三,强化社区财政资源便于社区因地制宜地自我管理。由中央政府、财政部和地方政府一起或分别牵头,梳理流向社区的不同财政来源,同时进行整合,交由社区自我管理,发挥社区公共服务供给积极性。

  (三)“委托服务”层面

  卡梅伦政府针对“委托服务”的实践,主要围绕“政府主导委托服务”、“鼓励多元参与竞争公共服务提供”、和“中央和地方分级分层委托”进行。

  第一,通过“扩大公民参与性、强化地方政府责任”的改革方式作为地方政府公共服务委托实践的起点改革。社区和社区居民决定地方公共服务的供给者,并使其对社区和社区居民负直接责任。例如,《地方主义法案》继续推动直选市长;地方直接选举警察和犯罪委员会,直接对社区和居民负责;地方政府必须公布任何一笔大于500镑的地方公共开支;社区居民有权发动“公民投票”否决任何不合时宜的地方征税;地方商人有权发动“公民投票”否定任何不合时宜的商业征税。

  第二,构建权责相一致的地方公共服务体系。赋予地方政府更多事权的前提是给予其相对称的资源和权力。除地方学校教育和公共卫生专项资金保留外,其他受保护的专项资金一律废止,从而增加一般性转移支付的比重,扩大地方政府财政使用灵活权;成立由政府、卫生机构和社区居民共同组成的“卫生和福利委员会”,打破原来地方政府和国家卫生医疗机构的机构分立,使其更易统筹医疗资源,全盘考虑居民需求;废除地方公共服务协议的监管制度。

  第三,不能够委托给地方政府或者公民不能自我提供的,中央政府负责此类公共服务的委托供给,并采用“以结果为导向”的支付模式。例如,在“就业项目”政策中,中央政府分包此类服务到不同类型的供给者,并根据完成就业项目的结果形成不同的支付模式。

  第四,中央政府的委托服务强调公共服务机会均等。例如,“就业项目”公共服务供给者中凡是解决最难就业人群困难的提供者,都会受到中央政府的额外财政资金奖励。

  (作者:宋雄伟,国家行政学院政治学教研部博士、副教授,《剑桥中国研究》编委)

  

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